韩长赋谈土地三权分置:充满政治智慧的制度

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韩长福在中共第十九次全国代表大会上的报告强调要完善承包土地“三权分立”制度。土地“三权分立”是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新,是习近平总书记“三农”思想的重要组成部分。“两权分立”到“三权分立”,是适应生产力发展、符合农民意愿、符合农村实际、发扬光大的体制改革。这也是改革开放以来农村土地制度与时俱进的发展。习近平总书记指出,新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系。2016年,习近平总书记主持召开中央深化改革小组会议,发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。中国共产党第十九次全国代表大会的报告进一步强调了完善承包土地“三权分立”制度的必要性。土地“三权分立”是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新,是习近平“三农”思想的重要组成部分。

首先,“三权分立”具有丰富的创新内涵。

三权分立的演进符合生产关系适应生产力发展的客观规律。人民公社时期,农村集体土地所有权和经营权“两权”统一,土地集体所有和管理。改革开放后,农村土地集体所有权和农民承包经营权分离,土地集体所有权和家庭承包经营权分离。党的十八大以来,土地承包经营权分为承包权和经营权,三权分立。这是农村改革的又一重大创新。

首先,稳定和自由的问题已经通过总体规划得到解决。土地制度是国家的基本制度。我们在土地问题上应该有历史耐心。从“两权分离”到“三权分离”,以稳定为基础,以解放为目标,坚持土地集体所有制,稳定农民承包权,解放土地经营权,促进农村资源合理配置,促进多种形式规模经营的发展,进一步解放和发展农村社会生产力。总有人认为一户人家不能现代化,应该收回承包土地,实行集体管理。但回到集体统一管理,这条路早已证明是不可逾越的。“三权分立”创造性地处理了变化和不变性之间的关系。它适应了土地作为生产要素的流动和农业经营方式的多样化,具有农村土地集体所有制、家庭经营的基本地位和土地承包关系的不变性。它符合农民保留承包权和转让经营权的愿望。它既没有回到人民公社回归大群体的旧方式,也没有否认家庭承包经营的基本地位。它促进了农业生产经营的集约化、专业化、组织化和社会化发展,使农村基础管理制度更加富有持久的制度活力。

第二,公平和效率的问题已经通过统筹解决。土地是财富之母。“两权分离”使农民能够平均承包土地,确保每个农村人口生存和发展的基本权利,解决十亿多人的温饱问题。然而,在土地分包过程中,许多地方实行了洪水、干旱、肥胖和距离匹配,导致承包土地支离破碎,全国每户7.5亩和5.7块耕地,难以提高农业生产效率。“三权分立”找到了平衡公平与效率的有效途径。通过土地经营权转让,促进了经营权的谈判和交换以及土地整理

第四,农民工和“谁来种地”的问题已经整体解决。近年来,随着大量农村劳动力转移到城镇和第二、第三产业就业,农村中青年劳动力数量明显减少。此外,农业生产成本不断增加,农业经营效率不断下降。农业劳动力的兼职、老龄化和女性化问题十分突出。“三权分立”促进了土地经营权的转让。全国2.3亿农民中有7000多万人已经转移了土地,占近30%,从而促进了农村劳动力的分工。农民工进城很容易。新型专业农民正在蓬勃发展。农民在他们自己的地方工作和耕作。新型商业实体正在蓬勃发展。农村“谁来种地”的问题已经解决了。目前,全国有270万新型商业实体和1200多万新型职业农民,成为现代农业发展的新力量和新领导者。

第五,家庭承包和规模经营问题得到了整体解决。长期以来,中国农民“挨家挨户种地”,成千上万个家庭的小规模分散管理难以适应不断变化的大市场,难以适应现代技术和设备,也难以提高家庭管理效率。“三权”已经将土地经营权下放。这块土地已经集中给农业专家和大农场主。小规模分散经营正在减少。各种形式的适度规模经营正在发展,并日益成为现代农业建设的主导力量。目前,全国家庭承包耕地流转面积已达4.6亿亩,约占承包土地的三分之一。全国有350多万农民和190多万农民合作社,经营50多亩农田。近年来,随着土地流转、土地入股、土地托管等多种形式大规模经营的发展,农业机械化加快,主要农作物种植综合机械化水平超过65%。“两权”和“三权”的分离是一种充满政治智慧的制度安排。“两权分立”到“三权分立”是改革开放以来适应生产力发展、符合农民意愿、符合农村实际、与时俱进的制度变迁。

(1)“三权分立”为土地资源的合理配置提供制度保障。在“三权分立”制度下,进城务工的农户拥有稳定的承包权,可以放心地转让土地经营权。农民要耕种土地和各种土地,可以通过各种渠道转让土地经营权,扩大生产经营规模。“三权分立”实现了村组、承包农民和新型农业经营者之间的土地权利共享。土地所有者、承包商和经营者有自己的收益,没有损失。集体土地作为一种要素,在生产和经营中流动。流出土地经营权的农民增加了他们的财产收入。新型农业经营者实现规模收益,实现最大公约数效应。

(2)“三权”分离创新体系供给增强农业和农村发展活力。当土地由家庭承包时,实行了“两权分立”。这一制度的供给打破了大锅饭,极大地激发了农民的生产积极性,解决了工作时无产出、耕作时无食物的问题,一举解决了温饱问题。“三权分立”作为农村土地制度的又一重大创新,实际上是新时期对农业和农村发展具有全局性意义的又一制度供给,必将再次释放巨大的改革红利。土地经营权流转提高了农业经营的规模效率。经营权托管发展了农业生产性服务业。经营权的交换实现了土地的集中连片种植。经营权抵押解决了融资难的问题

(3)“三权分立”带来了推进中国特色农业现代化的制度绩效。“三权分立”是对“两权分立”的继承和发展。它创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了家庭承包经营两级管理体制的内涵,使我国农村基层管理体制焕发了新的活力。“三权分立”促进了农村资源的优化配置,促进了多种形式适度规模经营的发展,催生了蓬勃发展的家庭农场、合作社、农业企业等各类新型农业经营者,开辟了中国特色农业现代化的新途径。“三权分立”使中国的土地制度更好地与农业现代化相联系。现代技术、设备、管理、金融和人才可以更好地融入农业,促进农业生产性服务业、农村第一、二产业和农产品市场化的整合与发展。“三权”植根于中国,具有中国特色。它们还为人口多、人口少的国家的土地制度创新提供了“中国计划”。“三权”与“三权”分离的意义在于它不仅解决了农业问题,也解决了农民问题。人口多,人口少是中国的国情。大量人口主要由农民组成,这决定了小农的长期存在。“三农”问题的核心是农民问题,而不是农业问题。如果我们只谈论农业问题,土地将属于大堆,人们将聚集大家庭,“大地主”将被耕种。如果工商业资本用于种植,农业问题也可以解决。农业的规模、效率和现代手段也可以提高。然而,这将导致大量农民失去土地、失业和权利,成为农村贫困者或城市贫困者。土地和合同关系的变化也将导致农村社会不稳定,从而动摇党在农村的执政基础。我们不能解决农业问题,也不能恶化农民问题。我们必须统一考虑农业和农民。为了防止“拉丁美洲陷阱”,我们决不能忽视一件事而失去另一件事。

“三权分立”为解决“三农”问题找到了新的出路。农民作为集体经济组织的成员,是土地所有者的成员。通过土地所有权的登记和认证,农民有稳定的承包权,可以凭证据进退,其合法权益得到保护。农民可以通过出租经营权、股份、信托等获得稳定的财产收入。土地经营权流转可以实现规模经营,发展新的管理主体,促进农业现代化,从而实现农民“两个问题”的解决。可以说,“三权分立”制度的安排给家庭承包经营制度增添了活力,保护了普通小农的权利和生计。它还为小农与现代农业的有机联系找到了一条新的道路,开辟了一条符合中国国情的农业现代化和市场化道路。

显然,作为一项长期的制度安排,“三权分立”的前提是农村土地承包关系将长期保持稳定,农村集体土地所有权和家庭承包土地保持不变。习近平总书记说,这是农村土地管理制度的根本和灵魂。因此,应进行土地所有权登记,固定集体所有权,稳定农民承包权,并在此基础上分离“三权”,促进中国特色农村土地制度的创新和完善。

当然,“三权分立”并没有耗尽中国的土地制度创新,也不需要制度创新来解决未来遇到的所有问题。目前,“三权分立”的体制框架已经建立,需要继续下去